Le partage d’infrastructure pour accélérer le déploiement et atteindre les endroits inaccessibles

L'éditorial du mois

L’Union Internationale des Télécommunications a organisé la semaine dernière le 8ième symposium mondial des régulateurs sur le thème du partage des infrastructures pour catalyser le déploiement du haut débit dans les pays en voie de développement. Partager, c’est une idée bien noble et un délégué s’est s’exclamé dans les termes suivants « ma maman m’a toujours dit de partager ! ». Mais comme les participants à cette rencontre s’en sont rendus compte, il est plus facile de partager certaines choses que d’autres. Bien que concurrence et partage ne semblent pas toujours aller de paire, les opérateurs concurrents partagent ensemble depuis des années. Russell Southwood se penche sur cette question.

A l’exception des pays pratiquant une politique de prix élevés (comme l’Angola, le Cameroun et le Gabon), l’Afrique bénéficiera bientôt de fibre internationale à relativement bas prix tout le long des ses côtes. Bien que tous les pays ne soient pas encore connectés il peuvent facilement envisager se raccorder dans un futur pas trop lointain. Ceci dit quels sont les bénéfices d’un accès à la fibre internationale si l’on ne dispose pas d’un réseau national à haut débit couvrant la majorité de la population dans un pays ? Sans un réseau national, il y aura moins de clients pour l’Internet haut débit et ses services corollaires qu’ils soient des particuliers, des entreprises ou l’administration.

Les sceptiques quant eux suggèrent que les opérateurs mobiles s’investissent dans des réseaux nationaux pour soutenir la demande de services 3G ? Les africains utilisent principalement que des portables et pas des PCs - alors pourquoi investir dans de grands réseaux ? Cela sous-entend que l’Afrique restera comme elle est maintenant avec un potentiel économique réduit et non pas l’Afrique qu’elle pourrait devenir d’ici cinq à dix ans. Il y a des pays dont la croissance économique accélérée (comme par exemple le Kenya, le Nigéria et l’Afrique du Sud) s’est traduite par des changements structurels dans la société : la classe moyenne dans ces pays a augmenté de façon significative au cours des trois dernières années. Dans certains pays, la demande en bande passante a plus que triplé au cours d’une période de cinq ans.

Dans ces circonstances, le débat sur la 3G qui serait « suffisante pour l’Afrique » gardant l’offre bien en-dessous de la demande potentielle, n’offre pas réellement à ces pays les outils dont ils ont besoin pour s’intégrer dans la nouvelle économie globale. Le tourisme, les activités d’off-shoring et l’exportation de produits à forte valeur ajoutée sous-entendent que de la bande passante soit à disposition dans des endroits non-couverts par la plupart des réseaux ou insuffisamment couverts en termes de capacité et de prix abordable. La marge bénéficiaire est extrêmement importante. Aussi, le producteur qui utilise une connexion satellitaire est pénalisé par rapport à celui qui a la possibilité d’accéder à de la fibre optique.

Des services et des applicatifs ne seront pas développés dans le futur si les développeurs doivent tout construire sur des plateformes mobiles. L’usage du haut débit doit atteindre une masse critique pour assurer « le relationnel » que les mobiles offrent déjà. Dans des pays-clés, la courbe de croissance de l’accès au haut débit va dans ce sens et la tendance s’accélèrera avec des prix plus abordables.

Chaque pays africain qui estime avoir une chance de succès, a un Gouvernement qui s’inquiète quant à la façon d’offrir à son pays une infrastructure haut débit qui permettrait : l’accélération du développement de l’économie locale, une meilleure communication de Gouvernement sur de longues distances et la fourniture de services au plus près des citoyens. Bien sur, une infrastructure routière, des écoles et des hôpitaux sont tous aussi urgents mais à eux-seuls ils ne peuvent pas changer le rythme et le style d’une économie de la même façon qu’un pays connecté le peut. Plus de taxes provenant d’une économie plus florissante peuvent contribuer à financer des services sociaux dont les populations ont besoin rapidement.

La question est comment en faire une priorité nationale réaliste et assurer sa réalisation en quelques années ? Les forces du marché à elles-seules ne suffiront pas parce que les opérateurs tendent à développer leurs réseaux une fois que la demande est là pour garantir un retour sur investissement. Les opérateurs seront enclin à se limiter à construire des réseaux métropolitains et des liens entre les principales villes.

Dans le passé, ce type de priorité relevait de la responsabilité de l’opérateur historique en concertation avec le Gouvernement. Personne ne souhaite retourner en arrière mais il ne reste pas moins que la résolution de certains problèmes épineux nécessite l’intervention du Gouvernement.

Lors d’un forum des régulateurs de l’Afrique du l’Ouest, j’ai participé à un panel de discussion où étaient représentés les deux plus importants opérateurs portables du continent. La question suivant leur a été posée: pourquoi est-ce que vous ne construisez pas des liens transfrontaliers ? (la question aurait facilement pu être : pourquoi ne construisez-vous pas un réseau national de fibre optique ?). Chacun des représentants a répondu qu’il n’y avait pas assez de demande et que par conséquent ce type de projet relevait de la responsabilité du Gouvernement.

Lors de conversations plus privées avec des opérateurs portables, il ressort clairement qu’ils préféreraient transporter eux-mêmes leur trafic parce que la majorité d’entre eux ne font pas confiance à l’opérateur historique. En général, ce dernier considère que la vente en gros et la vente au détail sont des activités interchangeables même quand son activité de vente en gros entre en concurrence avec ces propres clients de la vente au détail. Les infrastructures sont presque partout des monopoles à l’exception des plus grands pays et par conséquent la fourniture de services souffre des maux biens connus résultant des situations de monopole. En fin de compte, l’infrastructure de l’opérateur historique et sa gestion sont devenues un « goulôt d’étranglement » tant au niveau du réseau national qu’au niveau de l’accès à la fibre internationale.

Deux problèmes se posent l’un à l’autre et l’absence de solution doit être combattue. S’il y avait assez de confiance dans l’idée « d’un fournisseur des fournisseurs » sur le segment du marché en gros, les opérateurs seraient dans une position d’acheter de la capacité de ce fournisseur plutôt que d’investir de larges sommes d’argent dans leur propre infrastructure. Si la majorité d’entre eux adhérent à ce système d’achat, le volume de trafic serait suffisant pour justifier la construction de réseaux de fibre optique là où il n’y en a pas à présent.

En fin de compte, les investissements d’infrastructure seraient partagés dans son financement par des tiers. Les économies réalisées en matière d’infrastructure pourraient être investies dans une concurrence plus vigoureuse au détail avec de nouveaux services et applicatifs. A ce niveau il s’agit bien de l’argument clé pour le partage d’infrastructure et il ressort clairement de la description du dilemme qu’une solution ne sera pas facilement trouvée. Baissez les bras et l’on court le risque d’un ralentissement du développement dans certains pays-clés par une bonne dizaine d’années.

Alors comment peut-on résorber ce noeud de problèmes et fournir des incitatives à l’investissement? Comme la responsabilité du Gouvernement a été invoquée plus haut, il serait bon de la clarifier. La priorité du Gouvernement n’est pas d’assurer la gestion quotidienne des infrastructures mais d’intervenir à un moment crucial pour créer les circonstances permettant de résoudre certains de ces problèmes. En résumé, il lui faut s’impliquer dans le projet, y participer et puis s’en démettre.

Il s’agit bien là du talon d’Achille propre aux grands projets d’infrastructure comme celui de la société Infraco en Afrique du Sud dans laquelle le Gouvernement s’est fortement impliqué sans pour autant annoncé la date éventuelle de son retrait.

Droits d’accès : si le partage des infrastructures permet d’apporter une solution alors il vaut s’assurer que les choses les plus simples soient en place. Le Gouvernement peut aider en simplifiant le processus de droits d’accès en intervenant auprès des différentes parties de l’administration en charge de cette question. Il peut soit donner cet accès à un prix très bas agissant comme une incitation à investir ou il peut échanger de la bande passante pour son propre usage en paiement pour les droits d’accès.

Partage des infrastructures : le Gouvernement et le régulateur peuvent insister que l’ensemble de l’infrastructure soit partagé et que les réserves de capacité soient offertes aux autres opérateurs aux mêmes conditions que celles dont bénéficiera la société investissant dans le projet d’infrastructure. En parallèle au partage d’infrastructure, il y a les droits d’accès au réseau sous la forme de sites de co-localisation où les autres opérateurs disposeront de l’espace nécessaire pour installer leur propre équipement.

Il est possible de la même façon d’imposer le partage des stations de base en particulier dans des régions où il n’y a pas de couverture à présent. Cela inclut le partage de l’espace sur la station et dans la cabine au sol ainsi que les frais des générateurs. Dans un certain nombre de pays, des opérateurs de stations de base agissent en médiateur permettant l’accès à l’ensemble des opérateurs dans un cadre où chacun peut faire confiance à l’autre.

Les sociétés nationales de services d’utilités : Les sociétés nationales africaines de services d’utilités disposent bien souvent de plus de capacité de fibre optique qu’ils ne savent en faire. Les compagnies d’électricité, de gaz et d’eau, les chemins de fer et les sociétés pétrolières ont tous des réseaux de fibres optiques pour assurer la gestion de leur activités. Leurs réseaux peuvent s’interconnecter pour former un réseau national. Il est aussi beaucoup moins cher de poser de nouveaux câbles de fibres optiques le long de réseaux d’électrification ou dans des égouts plutôt que de creuser de nouvelles tranchés.

La question-clé s’est la confiance. Le Gouvernement du Ghana envisage de créer une telle organisation en utilisant le réseau de fibre optique de la compagnie d’électricité Voltacom. La société nationale de communication restera une organisation publique avec un directeur général nommé par le Gouvernement. Pour autant, est-ce que ces éléments participent à la création d’une atmosphère de confiance ? Probablement pas.

Au Kénya le Gouvernement songe soit à mettre en place une société privée soit à donner le contrat de gestion à Telkom Kenya, l’opérateur historique qui vient d’être privatisé. La mise en place d’une solide structure privée pourrait créer un marché propice à une atmosphère de confiance. Donner le contrat de gestion à l’opérateur historique comporte le risque de créer un environnement monopoliste.

Au Nigéria et en Uganda, les projets de réseaux nationaux semblent avoir rétrogradé de la position de priorité nationale à celle de la construction d’un réseau destiné essentiellement à la couverture des besoins de l’administration. Séparer de cette façon la consommation en bande passante de l’administration n’est pas un facteur encourageant au développement d’un marché national en dépit du fait que l’achat en gros soit tout à fait logique sur le plan économique.

Projets communs d’investissements : Une des manières de surmonter ces problèmes consiste à encourager les opérateurs à investir dans une structure commune privée. Au niveau international, le projet de fibre optique TEAMS est construit sur ce modèle. Un modèle identique pourrait être adopté sur le plan national. Le rôle du Gouvernement pourrait consister à réunir tous les opérateurs au sein du projet et à assurer son avancement à un rythme soutenu.

Il pourrait aussi participer à l’investissement au côté des opérateurs en utilisant l’argent public pour connecter des régions plus éloignées qui ne constituent pas un marché attractif de prime à bord. La difficulté dans ce cas de figure est de réunir « le loup et l’agneau » ensemble avec un Gouvernement capable d’agir avec subtilité et démontrant des qualités encourageant la confiance et la rapidité d’action.

Si le marché des investissements d’infrastructure reste dynamique avec de nombreuses voies en construction, un Gouvernement pourrait concentrer son action dans les régions mal desservies en autorisant des petits opérateurs recevant un support financier public de départ (à partir des fonds d’accès universel) pour offrir en supplément des services en gros. Ce nouveau réseau encouragera les opérateurs existants à étendre leur réseau ce qui en retours permettra la croissance des activités des opérateurs locaux.

Une séparation fonctionnelle : Dans un petit nombre grandissant de pays développés, les régulateurs ont insisté à un certain degré de séparation fonctionnelle entre les services en gros et les services au détail de l’opérateur historique. Vincent Affleck, représentant Ofcom, le régulateur au Royaume-Uni a expliqué lors du symposium qu’à la suite de « BT Open Reach » le nombre de plaintes à l’égard de British Telecom avait considérablement baissé mais en contre-partie le nombre de réclamations à l’encontre de son service au détail avait augmenté.

Le rêve dans le domaine du partage d’infrastructure serait de raccorder le réseau dee fibres optiques de l’opérateur historique avec celui des entreprises d’utilité publique. Une séparation fonctionnelle n’est pas une tâche simple mais avec la multiplication de telles expériences il se crée aussi une expertise dans ce domaine.

Le dilemme des opérateurs portables qui sont devenus les nouveaux opérateurs historiques se situe dans la mesure de leur volonté de remplacer l’ancien opérateur historique dans les activités d’infrastructure. Au moins deux des principaux opérateurs portables du continent ont démontré la volonté de s’engager dans ce secteur. Pour autant il n’est pas clair si leur position relève d’une simple tactique ou d’une pensée plus stratégique. Comme l’un d’entre-eux m’a dit « nous continuerons à construire notre réseau national de fibres optiques jusqu’à ce que l’opérateur historique baisse ses prix ». Quel que soit le point de vue des opérateurs portables, ils ne vont pas dans un futur proche connecter les régions désenclavées dans leur pays. Par conséquent les Gouvernements pressés de voir leur économie se développer doivent considérer quels leviers utiliser pour « réaliser ce travail d’Hercule».